引言

在衡量国家财力的光谱中，政府性基金收入作为与公共预算并行的“第二财政”，清晰映照出中国经济的结构变迁与政策导向。

2017年，涨价去库存；2024年，房企求脱困。这八年见证了一个时代的转折：昔日支撑财政半壁江山、近乎“神话”的土地出让收入从峰值回落，经历深度调整；而与民生福祉、绿色转型密切相关的部分基金项目，则在波动中展现出韧性。这不仅是收入结构的重构，更是发展模式转型期的真实写照。传统增长动力减弱，而新动能虽已显现却尚未完全接续，正面临青黄不接的挑战。本文通过梳理政府性基金七大项目的收入轨迹，解析“退潮”与“成长”背后的政策逻辑与市场力量，在阵痛中探寻中国经济转型的必然历程与未来方向。

中国政府性基金收入在2017-2024年间的演变，是宏观经济环境、产业政策调整与市场周期相互作用的结果。特别是以土地财政为特征的传统模式调整，与能源革命、民生保障相关的新动能培育，共同塑造了不同基金项目的发展路径。以下将对这些具有代表性的政府性基金收入进行逐一分析，结合其八年数据变化，揭示其发展轨迹的内在逻辑。

在把握政府性基金收入整体结构性变化的基础上，需要深入剖析各具体项目的运行特征。作为政府性基金中规模最大、波动最显著的部分，土地出让金的走势自然成为关注的焦点。

一、国有土地使用权出让金收入

数据轨迹：2017年至2021年，国有土地出让金收入保持增长态势，从约5万亿元上升至历史高点8.5万亿元左右。2022年起出现明显转折：2022年回落至7万亿元以下，2023年进一步降至6万亿元以下，2024年约为4.8万亿元，同比继续下降16%。总体来看，2017-2021年土地出让收入呈上升趋势，2022-2024年则连续三年下行。

影响因素：这一变化主要受房地产市场周期和政策调控的共同作用。2017-2019年，宏观经济保持平稳较快增长，房地产开发投资活跃，企业拿地意愿较强，加上地方政府积极推进土地供应，推动出让收入持续增长。2018年土地出让收入同比增幅达25%，2019年增速为11.4%，反映出当时房地产市场的活跃态势。尽管2020年受到疫情影响，在“房住不炒”政策基调下，地方政府为稳定经济仍加大土地供应力度，土地成交金额实现约15.9%的增长。2021年上半年房地产市场热度延续，推动全年土地收入再创新高，同比增长3.5%。

然而，政策收紧和市场调整在2021年下半年开始显现。“三道红线”融资规则和房地产贷款集中度管理等政策规范了房企融资行为。叠加部分龙头企业债务风险暴露（外债问题题材比较敏感，在此不过多讲述），开发商拿地能力和意愿明显下降。2022年房地产行业进入调整阶段：商品房销售低迷，房地产开发投资同比下降10.0%，其中房屋新开工面积下降39.4%。土地市场供需两端收缩，多地根据市场情况优化土地供应安排，加强出让价款管理，土地流拍、底价成交现象增多。这些因素导致2022年土地出让金收入同比下降23.3%，创下1987年以来较大降幅。2023年房地产市场继续调整，企业融资压力与购房需求不足并存，土地出让收入进一步下降13.2%。尽管各地从2023年底开始优化房地产政策，但土地财政尚未出现明显改善。2024年土地收入降至不足5万亿元，较峰值明显回落。总体而言，宏观经济增速放缓、房地产政策调控以及企业债务风险等因素共同影响了2022年以来土地出让金收入的走势。

根据财政部国库司于2025年10月17日公布的数据，本年前三季度国有土地使用权出让收入2.23万亿元，同比下降4.2%。

土地出让金的收缩会沿着“拿地—开工—建设—交付”的链条向相关收费科目传导。因而，紧随其后需观察与开发建设环节更直接耦合的城市基础设施配套费，以验证这一传导是否在数据层面得到印证。

二、城市基础设施配套费收入

数据轨迹：2017-2021年城市基础设施配套费收入总体上升：2017年约1789亿元，2018年增至2524亿元，2019年达到2747亿元的高点。2020年受疫情影响略降至2509亿元，2021年回升到2707亿元。2022年出现明显下降，收入为1823亿元，同比下降约32%。2023年继续下滑至1691亿元，2024年降至约1430亿元。可以看出，该项收入在2022-2024年呈现连续下降态势。

影响因素：城市基础设施配套费主要在房地产开发项目中收取，与开发建设周期紧密关联。2017-2019年配套费收入随着房地产投资活跃而增长。特别是2018年显著增长约40%，反映出当年地产新开工和施工面积增加，配套费征收相应提高，也反应出大小房企对涨价去库存的积极响应。2019年在较高水平上继续保持增长，印证了当时城市建设项目的活跃度。

2020年疫情导致房地产施工进度延缓、项目推后，配套费收入略有回落。更为明显的影响来自政策与市场环境变化：2021年下半年起房地产行业进入调整期，新项目减少，导致2022年配套费收入显著下降。这一年全国房屋新开工面积同比下降近四成，意味着城市中新开工项目大幅缩减。开发企业普遍面临资金压力，新项目开工谨慎，配套费缴纳相应减少。此外，部分城市为缓解企业资金压力，对城市配套费采取了缓缴、减免等措施。例如上海允许2022年3月1日后需要缴纳配套费的住宅项目延期3个月缴费。住房和城乡建设部等部门也明确对城市燃气管道改造工程涉及的城市基础设施配套费予以减免。这些政策在2022年减少了部分配套费收入，与市场下行共同作用，形成“量缩—费减”的联动效应。

房地产调控政策也是重要背景。过去地方政府通过“土地财政”推动城市基础设施建设，随着房地产调控深化，开发节奏放缓，土地供应相对收紧，相关配套费增长动力减弱。2022-2023年房地产市场调整使新建住宅开工持续收缩，两年配套费收入分别下降约7%和15%，反映出住房建设规模的变化。宏观经济方面，2022年多地疫情反复影响投资施工进度，2023年经济恢复基础尚不牢固也制约了城市基建的新增开工。总体来看，城市基础设施配套费收入在经历前期增长后，于2022年随着房地产开发市场调整而回落，其走势与房地产周期高度相关。政府出台的阶段性减免政策在短期内也加剧了配套费收入的下行。待房地产市场企稳、新项目增多，该项收入有望逐步恢复。

上述两项收入均高度依赖地产链条。为了避免单一周期噪声干扰整体判断，接下来转向与房地产关联度较低、能反映居民消费周期的“彩票公益金”，以观察结构性韧性来源。

三、彩票公益金收入

数据轨迹：彩票公益金收入在2017-2024年间呈现先降后升态势。2017年公益金收入约1154亿元，2018年增长至1322亿元，2019年回落至1166亿元。2020年受疫情影响下降至972亿元。从2021年开始恢复增长：2021年和2022年分别达到1060亿元和1088亿元。2023年显著增长至约1519亿元，超过2018年的前期高点创历史新高；2024年继续上升至1601亿元。

统计说明：需要明确的是，本文讨论的是彩票公益金而非彩票销售额。公益金来源于彩票销售额按不同品种比例提取：乐透数字型36%、竞猜型21%、即开型20%、基诺型30%。因此，公益金的变化既受“总销量”影响，也受“品种结构”影响：赛事周期通常会提高竞猜型彩票占比，而乐透型占比提升则会提高整体公益金提取率。

影响因素：彩票公益金收入的变化与彩票销售规模直接相关，后者受到消费行为和政策监管的影响。2018年的高点，主要得益于世界杯等体育赛事带动体育彩票销量显著增长，推动总销售额创新高。2019年因缺乏重大赛事，加上监管部门规范高频快开等玩法，彩票销量有所回落。疫情影响导致2020年全国彩票销售暂停近50天，彩票店关闭、赛事停摆，全年销量下降，公益金收入相应减少约16.6%。随着疫情影响减弱，2021-2022年彩票销售逐步恢复，公益金收入也稳步回升。

2023年出现显著变化，彩票销售呈现恢复性增长。财政部数据显示，2023年全国彩票销售同比大幅增长，创历史新高。这一增长受多重因素推动：一是消费心理变化。经济下行压力下，“口红效应”显现，部分居民在收入增长放缓时增加彩票等小额支出，期待改变现状。二是市场推广和产品创新。近年来各地推广即开型彩票取得成效，这部分增长在结构上对公益金率的边际影响受提取比例约束。三是体育赛事周期，2022年底世界杯的热度延续与2024年欧洲杯等赛事预期带动竞猜型彩票销售增长。这些因素共同作用，推动2023年公益金收入同比增长近40%。2024年在较高基数上继续保持增长，结构因素与赛事因素共同影响。

总体而言，彩票公益金收入走势既反映了宏观环境（疫情、经济预期）对居民消费行为的影响，也体现出政策（游戏监管、渠道管理）和市场热点（体育赛事）的驱动作用。政府在加强彩票监管、规范市场秩序的同时，也通过完善彩票产品体系保障公益金稳步增长。

相较于消费与赛事驱动，能源转型相关科目更多体现“用电量—政策—征收管理”的机制性增长逻辑。为此，下一步观察可再生能源电价附加的稳定性与边际变化。

四、可再生能源电价附加收入

数据轨迹：2017-2024年可再生能源电价附加收入保持稳步增长，从2017年的约705亿元增至2024年的1190亿元左右。年均增幅约8%，各年度增速有所差异：2018-2019年超过10%，2020年增速放缓至约2.8%，2021-2022年增长加快（2022年收入1084亿元，同比增长约12%），2023年增幅回落至不到3%，2024年回升至近7%。整体呈现平稳上升态势，在政府性基金收入中相对稳定。

影响因素：可再生能源电价附加通过电力销售征收固定附加费取得，其收入取决于全国用电量和附加费标准。过去几年，这两个方面都经历了政策调整：

• 电价附加标准：2012-2016年我国将可再生能源附加标准逐步提高到每千瓦时0.019元。此后考虑到产业成本下降和减轻企业负担，附加费标准多年未作调整。2018年曾有建议提高附加费至每度电0.03元以弥补补贴缺口，但政府选择了降低工商业电价（当年下调一般工商业电价10%）而未提高附加费。因此2017-2021年附加费率保持稳定，收入增长主要依靠电力消费增长和征收管理完善。

• 电力消费和优惠政策：经济增长和电气化水平提升推动用电量持续增加，是附加收入增长的基础。2017-2019年，年均全社会用电量增速约7%，带动附加收入同步增长。2020年受新冠疫情影响，一季度用电量明显下降。尽管下半年工业用电恢复使全年用电量保持小幅增长，但为帮助企业纾困，政府出台阶段性电费减免政策：2020年2月-12月对除高耗能行业外的一般工商业电价下调5%。电价优惠意味着附加费实际征收额减少，直接导致2020年附加收入增速明显放缓。

• 能源政策和用电结构：2021年经济复苏态势较好，全社会用电量显著增长，叠加夏季高温和下半年电力供应紧张前的用电高峰，附加收入同比增长约8%。此外，国家从2021年起全面推进风电、光伏发电平价上网，新增可再生能源项目不再享受固定补贴，转而实行“以收定支”的补贴机制。这一政策调整控制了补贴缺口的扩大，但未降低附加费标准。2022年，全国电力消费虽然受到局部疫情影响，但夏季极端高温导致空调用电负荷上升，全年用电量仍创新高。这一年附加收入增长12%，既反映了用电量基数提高，也可能得益于欠费追缴或征管加强，使实际征收额增加。2023年经济恢复不及预期，用电需求增长放缓，附加收入仅小幅增长2.8%。2024年随着工业生产和居民消费电力需求回升，用电量增速恢复，附加收入增幅扩大至接近7%。

总体而言，可再生能源电价附加收入的增长反映了我国电力消费总量的提升和清洁能源政策的推进。在2017-2024年间，中央政府未显著调整附加费率以避免增加企业负担。因此收入变化主要受宏观经济主导的用电量波动影响。疫情期间的电价优惠政策暂时降低了收入增速。但随着经济回稳和电力需求增长，加上全国范围内规范附加费征收管理（电网按月上缴财政专户），该项基金收入实现了持续稳健增长。同时，这一趋势也支持了可再生能源发电补贴资金的筹集，为我国能源转型提供财力支撑。

同属绿色治理范式下，污水处理费更能体现“价格机制—覆盖面—收缴率”的政策执行强度。由电力侧转向环境公共服务侧，有助于对“绿色科目”的广义韧性进行交叉验证。

五、污水处理费收入

数据轨迹：污水处理费收入在2017-2024年整体保持上升趋势：2017年约474亿元，2019年增至603亿元。2020年受疫情冲击增长近乎停滞，收入614亿元。2021年显著回升至711亿元。2022年基本持平为716亿元。2023-2024年恢复较快增长，分别达到771亿元和832亿元。总体来看，八年间污水处理费收入累计增长接近一倍，但增长过程受到经济环境影响出现两次放缓（2020年、2022年）。

影响因素：污水处理费收入增长的核心动力来自征收范围扩大和收费标准提高，同时受用水总量和排水量的影响。2000年代以来我国实行“污染者付费”原则，对城镇排水单位和个人征收污水处理费，专项用于污水处理设施建设运营。政策层面，国家在2014-2015年出台《污水处理费征收使用管理办法》和收费标准调整指导意见，要求各地逐步将收费标准提高至覆盖运营成本的水平。具体规定到2016年底，设市城市居民污水处理费原则上不低于0.95元/吨，非居民不低于1.4元/吨。这一政策推动各地在2015-2017年集中调整污水费标准，显著提高了收费水平。据统计，到2017年多数大中城市已达到上述标准，未达标城市后续也陆续调整。因此2017-2019年污水费收入保持两位数增速，既得益于城镇污水处理设施服务范围扩展、更多用户开始缴费，也反映了收费标准上调带来的收入增加。

宏观经济与用水因素同样重要。污水费按用水量计征。2017-2019年工业生产和居民消费增长带动城市供排水总量上升，推动费收同步增长。到2020年，新冠疫情导致部分工业企业停产、服务业营业受限，城市用水量一度下降。同时不少地区为帮助企业降低成本，可能放宽或延后征收污水处理费。这些因素导致2020年污水费收入增长近乎停滞。不过，居民生活基本用水需求相对稳定，使污水处理费未出现明显下降。2021年经济恢复、生产生活秩序正常化，工业和商业用水回升，污水费收入同比大幅增长约15%。“十四五”期间，差别化收费与收缴率提升等措施持续见效，各地加强对自备水源用户污水费的征收管理。这些举措巩固了污水费征收工作。

2022年又受到特殊因素影响：这一年多地经历疫情管控，工业生产放缓，城市污水排放减少，使污水费收入基本持平。此外，一些地区对经营困难企业实行临时性污水处理费减免政策，或放宽滞纳处罚，以缓解企业压力。这些都使得2022年收入增长有限。2023年起经济活动恢复正常，工业和服务业用水回升，污水费收入增速重新提高至近8%。2024年在城镇化推进和环保监管持续强化的背景下，污水处理费预计保持稳步增长。总体而言，该项收入的增长既体现了环保政策驱动下收费标准和覆盖面的提升，也与经济景气度和城市人口增长带来的污水排放总量变化相关。随着各地不断完善污水收费机制（如差别化收费、提高收缴率），污水处理费收入有望保持平稳上升。

至此，绿色与公共服务类科目显示出“稳中有进”的特征。为了观察传统基建投融资机制对基金科目的影响，以下转向铁路建设基金这一兼具政策属性与运量敏感度的条线。

六、铁路建设基金收入

数据轨迹：铁路建设基金收入在2017-2024年总体小幅增长后趋于平稳：2017年约475亿元，2018年增至524亿元，2019年541亿元。2020年受疫情影响下降至514亿元。2021-2022年较快恢复并超过600亿元（2022年约604亿元）。2023年基本持平为606亿元，2024年略降至587亿元。可以看出，该项收入在2021-2022年达到阶段性高点，之后出现回落。

影响因素：铁路建设基金传统上来源于铁路货运附加收入，即在铁路货物运价基础上加征的专项基金，用于支持铁路基础设施建设。1991年起我国对铁路货运每吨公里加收0.2分钱铁路基金，之后经历数次标准调整。因此，铁路货运周转量和附加费率共同决定基金收入规模。2017-2019年，随着经济增长带动货运需求旺盛（煤炭、矿石等大宗货物运输增长），铁路建设基金收入稳步上升。此外，这一时期国家推进铁路运价市场化改革，允许货运价格适当调整，也间接增加了基金征收规模。因此基金收入在疫情前保持平稳上行。

2020年突发的新冠疫情对铁路运输产生明显影响。一方面，铁路客运量当年下降近40%，虽然客票中是否包含建设基金未有明确信息，但铁路企业效益下降可能影响其上缴基金的能力。另一方面，为降低物流成本，铁路部门对部分货运费用实行减半征收：2020年3月6日至6月30日阶段性对铁路货运杂费（包含建设基金等）减半收取。这一政策直接减少了基金收入，加上年初货运需求不足，导致2020年铁路建设基金收入同比下降约5%。疫情好转后，2021年铁路货运量创历史新高（国家推动“公转铁”政策，大宗货物运输更多转向铁路），加上旅客出行恢复，铁路运输总周转量提升，基金收入同比增长超过10%。2022年尽管国内经济增速放缓，但在能源保供政策下铁路货运（特别是煤炭运输）保持活跃，基金收入继续小幅增长。

政策层面，国家近年来着力降低社会物流成本，逐步清理规范交通运输领域收费。社会各界对取消铁路建设基金有所讨论，以期减轻货运成本负担。在当前制度框架下，该基金的比重和增速呈现边际下降趋势，更多依靠多元化资金工具共同支持建设支出。2023年铁路建设基金收入停止增长甚至略有下降，可能反映了铁路货运需求放缓（当年出口下降、制造业增速放缓影响货运量）以及收费改革的影响。例如，2022年底有关部门要求清理规范铁路货运收费，防止违规收费并优化收费结构。这可能使部分收费项目转为企业经营收入而非政府基金收入，在数据上表现为基金收入下降。2024年铁路建设基金收入继续小幅下滑，一方面因为宏观经济承压背景下货运量减少，另一方面铁路投融资机制改革推进，更多建设资金通过铁路发展基金、专项债券等渠道供给，对传统建设基金的依赖降低。总的来说，铁路建设基金收入在分析期内波动相对较小，但呈现政策引导下的缓慢下降趋势：疫情期间临时减免、后期降费改革等都对其收入产生压力。未来随着铁路投融资体制进一步市场化，铁路建设基金可能继续弱化其增量功能，这也体现在近年收入增速放缓上。

在交通领域中，与铁路基金“温和收敛”的轨迹不同，车辆通行费呈现更为显著的结构性下行。横向对比这两类交通科目，有助于识别“降费让利—公益属性回归”对基金口径的影响强弱。

七、车辆通行费收入

数据轨迹：车辆通行费收入在2017-2024年持续显著下降。2017年收入约1556亿元，之后逐年减少：2018年1484亿元，2019年1434亿元。2020年受疫情影响急剧下降至905亿元，2021年回升至994亿元，但仍低于疫情前水平。2022年再次下降至792亿元，2023年仅630亿元，2024年进一步缩减到413亿元。八年间车辆通行费收入累计下降约四分之三，呈现加速下行态势。

影响因素：这一显著下降是收费公路政策改革和疫情冲击共同作用的结果。首先，从政策改革看，国家自2009年燃油税费改革起取消“养路费”等收费，并提出“逐步有序取消政府还贷二级公路收费”的方案。各省区市据此加快推进普通公路收费站撤销工作。到2020年前后，全国除新疆外已全部取消政府还贷二级公路收费，累计减少收费公路里程15万余公里，相当于全国高速公路通车总里程的80%以上。大量原有收费的普通公路改为免费通行，直接导致车辆通行费收入逐年减少。2017-2019年收入每年下降3%-5%，正是这期间多个省份密集撤销收费站、降低收费的结果。例如，内蒙古在2017年取消全部二级公路收费站，广东、重庆等地也在此期间完成普通公路收费清理。同时，政府规范高速公路收费标准，降低部分偏高路段的收费以回应社会关切。物流降本增效政策要求降低通行成本，各地严格执行收费公路到期即停止收费的规定。许多1990年代建设的收费公路在2015-2020年间陆续偿还贷款并停止收费，相应收入退出政府基金范围。这些改革显著减少了政府性基金中的通行费来源。

其次，新冠疫情冲击和纾困政策对2020年和2022年的通行费收入产生重大影响。2020年初疫情暴发，国务院决定自2月17日起至当年5月6日，全国所有收费公路免收车辆通行费。在此期间，高速公路和普通公路免费通行，以保障抗疫物资运输和复工复产。这使得2020年通行费收入大幅减少（同比下降约37%）。即使恢复收费后，由于当年旅客出行频次未完全恢复、货运车辆周转受限，全年收入明显低于正常水平。2021年随着交通运输恢复，通行费收入有所回升。但2022年各地散发疫情导致高速公路管控和出行限制增加，全国道路货运量和客运量下降，当年通行费收入再次同比下降约20%。虽然2022年未实行全国性免费通行政策，但部分地区对防疫物资运输车辆继续实施通行费减免，“绿色通道”政策对鲜活农产品运输车辆长期免收通行费，这些都对收入形成一定减损。

概言之，车辆通行费收入的持续下降主要受收费公路制度结构性改革驱动。普通公路收费站大量撤销，高速公路也仅限于偿还贷款期间收费，且收费期限届满必须停止收费。这一趋势使纳入政府基金预算的通行费规模逐年缩减。此外，交通运输技术进步（ETC全国推广、取消高速公路省界收费站）提高了通行效率，但未直接增加收入，反而通过精准计费减少了一些重复收费。宏观经济方面，疫情对交通流量造成阶段性影响，加剧了收入的短期下降。展望未来，随着普通国省干线公路大部分回归公益属性，政府性基金中的通行费收入将维持较低水平甚至进一步减少。有信息显示，2021年以来个别地区重启部分普通公路收费以解决养护资金问题，但总体上看免费通行仍是主要趋势。因此，车辆通行费收入下降体现了降费惠民、交通公益化的大方向和疫情特殊因素的共同作用。

结语：从“单一高弹性”到“多元韧性”

2017-2024年的政府性基金收入曲线，呈现出一幅清晰的图景：一方面显示土地出让与城市建设配套收入在房地产周期调整中的结构性变化，另一方面展现绿色转型与公共服务收入在政策持续支持下的韧性提升。土地出让金从高位回落，而可再生能源电价附加与污水处理费稳步增长；通行费与铁路建设基金则在降费让利与投融资体制优化中逐步收缩。需要特别区分彩票公益金与彩票销售额的概念：公益金不仅取决于销售规模，更受品种结构提取比例差异（乐透36%、竞猜21%、即开20%、基诺30%）影响，这解释了同样销售热度下公益金变化并非总是线性的现象。

由此可见，财政韧性正在从“依赖单一高弹性来源”转向“构建多元分布式来源”：与地产链条关联紧密、波动较大的科目比重逐步降低；与公共服务供给、绿色治理和治理能力提升相关、波动相对可控的科目持续提升权重。这种再平衡不意味着短期“缺口”会自动弥合，而是要求政策定力与机制优化（要素价格市场化、公共服务定价与付费机制完善、地方项目回报与预算透明度提升）需要持续推进，以缩小“传统动力减速—新动能接续”之间的时间差。未来的高质量发展，更可能建立在更可预期的基础之上：以分布式、多元化、可持续的政府性基金结构，匹配产业升级、城市更新与绿色低碳转型的长期需求。这，正是“退潮之后”蕴含的发展逻辑。

知识拓展：理解不同的“钱袋子”

我国的政府财政预算体系由“四本账”构成，它们各自有主要的收入来源和支出方向：

一般公共预算收入：这是最核心、最稳定的财政收入，主要来源是各类税收，如增值税、企业所得税、个人所得税等，用于保障政府日常运转和基本公共服务。

政府性基金收入：这项收入是专款专用的，为特定公共事业和发展筹集资金。其中最主要的部分是国有土地使用权出让收入，因此其规模与土地市场行情紧密相关。

国有资本经营预算收入：主要来自国家拥有的资本和资产，例如国有企业的利润上缴和产权转让收入。

全国社会保险基金预算收入：这是专为社会保障体系设立的独立账本，资金来源包括单位和个人缴纳的社保费等，用于支付养老金、医保等，具有特定的用途。

附录：2017年至2024年全国政府性基金收入明细表（数据来源：中华人民共和国财政部预算司）

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