摘要

在中文互联网舆论场中，“5G无用论”在相当长一段时间内颇具影响力：从“4G够用”“5G只是换个信号图标”，到“基建烧钱、应用寥寥”“运营商只会涨套餐不涨体验”等看法不绝于耳。然而，与此形成鲜明反差的是，中美两国在5G上的投资规模、网络建设节奏、产业应用广度以及战略重视程度，均长期处于全球前列。本文以“5G无用论”为反思起点，在通用技术（General Purpose Technology，GPT）与基础设施经济学的综合框架下，将5G同时视作通用技术、准公共基础设施与俱乐部产品，系统比较中美5G的发展路径。文章首先从网络建设、战略定位与宏观贡献等层面，对“5G无用论”进行事实层面的三重检验；其次从通用技术特性、外部性与沉没成本、俱乐部产品等视角，刻画5G的复合属性；进而从网络建设模式、C端体验、产业落地与技术演进四个维度，对比中国“供给驱动+工业互联网主轴”与美国“投资回报导向+FWA与专网”的实践差异，并将其置于两国制度与产业结构的约束条件之中加以解释。本文认为，中美5G路线并非谁对谁错，而是在不同制度禀赋与资本约束下，对同一项通用技术的“理性分化”与“最优求解”。在此基础上，文章从收益外部性错位、体验隐性化与“索洛悖论”时滞三个机制入手，解释为何“5G无用论”在短期仍有市场。最后，本文提出对中国5G发展的三点认知修正：一是从“短期收入表”转向“长期全要素生产率”和制度适配性的考量；二是在做大公共基础设施底座的同时，更加重视通过“俱乐部化”机制提高资本使用效率并防范数字鸿沟；三是以更加精细的统计与评估口径，重估5G在产业升级与安全治理中的基础性作用。

关键词： 5G；通用技术；新型基础设施；工业互联网；FWA；中美比较；数字鸿沟

引言

在简体中文互联网中，“5G无用论”一度颇为流行：从“4G已经够用”“5G就是换个信号图标”，到“基建烧钱、应用寥寥”“运营商只会涨套餐不涨体验”等论调经常出现。在很多人的日常体验中，换上5G手机、升级5G套餐之后，除了速度测试时能看到更高的数字、在高铁站和演唱会现场网络不那么拥堵之外，生活似乎并没有发生“质变”。这些微观体验很容易被简单外推为宏观判断：5G不过是一次“性价比不高”的代际升级，甚至是“技术过度投资”。

与舆论场的怀疑形成对比的是，中美两国在5G上的现实投入与制度安排却极为坚决。从可观测的数据看，中国5G基站数量和5G移动用户规模长期位居世界前列，美国在5G连接数、频谱拍卖力度、FWA（Fixed Wireless Access，固定无线接入）用户增长与企业专网部署方面同样态度明确。[1–2][13–15][28][47–50] 从国家战略文件和监管体系看，中国将5G纳入“新型基础设施”和“新型工业化”，美国通过《国家5G安全战略》及其实施计划，将5G与国家安全、关键基础设施防护和盟友协同紧密绑定。[3–4][8–12][16–17] 这一“舆论怀疑”与“现实重投”之间的巨大反差，构成了观察5G的起点。

要理解这场反差，必须把5G放回更宏观的增长与制度框架中。主流研究通常将5G视为“数字经济的关键基础设施”“新型基础设施的核心载体”，同时又强调其与云计算、工业互联网、人工智能、算力网络等技术的互补性。[3–7][15–17] 换言之，5G既不是一项孤立的通信升级工程，也不是立竿见影的“杀手级应用”，而是一个将长期渗透各行各业、并在“后台”默默支撑系统性变革的数字基础设施。

从经济学视角看，5G典型地满足通用技术（General Purpose Technology，GPT）的特征：具有广泛渗透性、持续改进性和强互补性；[32] 同时又兼具高沉没成本、显著正外部性的准公共基础设施属性。[15–17][33] 进一步地，在FWA和企业专网等细分业务上，5G还呈现出“俱乐部产品”（club goods）的特征，通过对特定成员提供差异化服务和保障来回收成本。[35] 正是这组“通用技术+准公共基础设施+俱乐部产品”的复合属性，使得单纯从“短期商业回报”或“消费者体验”角度评判5G，难免出现偏差。

在此基础上，本文以“5G无用论”为反思对象，从中美比较出发，围绕三个核心问题展开：第一，从可观测的数据和产业场景出发，5G究竟“用在了哪里”，而非“无处可用”？第二，在5G被嵌入不同制度与产业结构的前提下，中美为何会走出看似迥异、实则各有理性的两条路线？第三，在长期全要素生产率与制度约束的坐标系中，我们应如何更为审慎地评价5G的价值边界与政策取向？

本研究主要采用规范分析方法，辅以政策文件解读、产业案例分析与国际比较研究。数据来源包括：各国官方统计和监管机构公布的数据，国际组织和行业协会发布的报告，电信运营企业与设备商披露的案例资料，以及国内外相关学术研究成果。[1–7][13–20][30–31][41–46][47–55][56–60] 对于部分现象性判断（如“示范项目退网”“重展示轻运营”等），本文明确界定其为基于公开报道和行业研究的规范分析，而非统计意义上的严格计量结论。

一、5G并非“无用”：数据与事实的三重检验

从近几年中美在5G领域的投入规模、网络建设进度、产业应用实践以及官方战略定位来看，“5G无用”难以成立。更贴切的描述是：在不同制度与产业结构的约束下，5G被嵌入了不同的“赛道”和目标函数之中。判断“有用”与否，不能停留在个体体验层面，而应从投入规模、制度定位与宏观收益三个维度进行系统检验。

（一）从落地程度看：中美均已将5G视为国家级工程

中国方面。

截至2025年10月底，全国5G基站约476万座，占全部移动基站的37%左右；5G手机用户约11.8亿户，占移动电话用户总数的64.7%。[1–2][28] 自2024年11月全国累计建成5G基站约409万个以来，2025年3月底迅速增至约439万个，再到2025年10月底达到约476万个，呈现“全国广覆盖+重点区域高密度”的网络格局。[1–2][5] 伴随套餐与终端普及，5G已从“高端选择”转变为移动通信的“默认选项”。

从政策层面看，国务院在“新基建”框架中将5G与工业互联网、数据中心、算力网络等统一纳入数字基础设施的“关键底座”，用于带动有效投资、促进就业、支撑产业升级。[3–4][16–18] 工业和信息化部通过《“5G+工业互联网”512工程》《5G应用“扬帆”行动计划》《5G工厂建设指南》等一系列专项，推动5G在钢铁、矿山、港口、电力、石化等行业布局大批项目。[5–7][15][17][34] 从这些事实可以看出，中国在网络侧已基本完成“从试点走向常态”的跨越。

美国方面.

根据5G Americas援引Omdia的数据，截至2024年底，北美5G连接数接近3亿，在移动连接中的占比位居各大区域前列。[13] CTIA发布的年度调查显示，2024年美国无线数据总流量已达132万亿MB，5G带来的流量增量和FWA业务占比持续攀升。[14][47–49] 虽然美国监管部门并不系统披露全国统一口径的“基站数”，但从频谱拍卖规模、运营商资本开支和FWA用户增长等指标看，“5G并未真正部署”的说法并不成立。[11–12][47–50]

在政府层面，美国通过《国家5G安全战略》及NTIA实施计划，将5G视作国家安全与经济竞争力的关键支点。[8–10] CISA发布的“5G安全与韧性”框架，从虚拟化、云化、边缘计算等新架构切入系统梳理风险，并为运营商、云服务商和关键基础设施部门提出系统性安全建议。[11] 这些文件共同传递出一个信号：5G被视为国家安全与长期竞争力的关键通用技术，而非一项可有可无的消费升级项目。

（二）从路径选择看：是“两种国情+两套制度”的理性分化

从落地路径看，中美在5G建设与应用上的差异十分明显。

中国更接近于把5G视作一种“准公共品”。在政策话语中，5G与工业互联网、算力、数据中心等一道，构成“数字中国”的底层基础设施，强调以“广覆盖+产业赋能”为主线，通过适度超前建设形成“厚地基”，为制造业升级、城市数字化与公共服务供给提供长期支撑。[3–7][16–18] 在这一逻辑下，网络建设更强调全国统一规划与普惠覆盖，应用侧则依托“5G+工业互联网”等专项，鼓励在制造业、能源、交通、城市治理等领域寻找可复制的场景。

美国则更强调在安全约束下的“市场化求解”。在部署节奏上，其频谱政策重点在于释放更多中频段与毫米波频谱、简化站址审批流程以降低资本开支门槛，同时通过安全战略、供应链政策等手段，控制高风险供应商，维护关键基础设施安全。[8–12][26–27] 在商业路径上，运营商在高额频谱费用和资本市场压力之下，更倾向把5G资源集中用于FWA宽带、企业专网等“现金流可精确测算”的场景，而非全国范围的均衡普惠覆盖。[14][47–50]

换言之，一方是在“数字公路网”的思路下优先铺设面向全体社会成员的基础网络，另一方则是在财务约束和安全要求下，优先围绕高价值区域构建“精品通道”和专用网络。这种差异，与其说源自技术判断，不如说源自制度环境与目标函数差异。

（三）从宏观数据与微观感知看：是“时滞与错位”，而非“完全无用”

从宏观层面看，中国工业和信息化部援引中国信息通信研究院测算：5G商用五年来，直接拉动经济总产出约5.6万亿元，间接带动总产出超过14万亿元，对信息通信、制造、建筑等行业的就业和投资均产生了显著带动效应。[30] 以同期名义GDP规模34.91万亿元计算，5G在相应时期带来的年均增量贡献接近GDP的1%，与若干传统基础设施板块的年度投资规模大致相当。[3][15–17][30]

在国际范围内，ITU发布的《Measuring Digital Development: Facts and Figures 2025》显示，全球5G网络已覆盖约三分之二人口，5G用户在移动连接中的占比在多数高收入经济体中快速攀升。[8] OECD的相关研究也强调，高质量宽带和5G是支撑数字化转型与长期增长的重要基础设施。[59–60] 这些事实表明：从全球视角看，5G已经从“试验性部署”阶段迈入“大规模普及”阶段。

然而，这些宏观数据与很多公众“体验不明显”“应用不够多”的感受之间，存在显著落差。一方面，C端用户在4G时代已能较好完成视频、社交、娱乐等主要数字消费行为，5G在很多场景中更多扮演“容量兜底”和“体验保障”的角色；另一方面，大量“5G+工业”“5G+城市治理”的收益，体现在工业生产效率、物流组织效率和公共服务供给能力等环节，而非直观呈现在个人手机屏幕上。类似“计算机时代无处不在，却在生产率统计中难见踪影”的“索洛悖论”，在5G扩散初期同样存在。[15–16][36–37][56–58]

综上，与其说5G“无用”，不如说它正处于“基础设施化”的过渡阶段：宏观上已经开始产生可观的经济和制度收益，但微观体验的改善与商业模式的成熟仍存在时滞和错位。对这一阶段的误读，是“5G无用论”得以流行的重要原因之一。

二、5G的复合属性：通用技术、准公共基础设施与俱乐部产品

要理解中美在5G上的路线差异，首先必须从理论层面把握5G的复合属性：它既是一项通用技术（GPT），又是一种准公共基础设施，同时在部分业务上还体现出“俱乐部产品”的特征。

（一）作为通用技术：渗透性、改进性与互补性

依据Bresnahan和Trajtenberg对通用技术的经典界定，GPT通常具备三大特征：[32]

第一，广泛渗透性，能够应用于多个产业部门，而非局限于单一行业；

第二，持续改进性，技术本身具有持续性能提升和成本下降空间；

第三，强互补性，其价值释放高度依赖与其他技术和组织形式的协同。

5G完全符合上述特征：

其一，在渗透范围上，5G的设计初衷就不仅是“更快的移动宽带”，还包括对工业互联网、能源、交通、公共安全、城市治理等多领域的支撑。在中国，“5G+工业互联网”被视为制造业数字化转型的关键底座；[5–7][15–17] 在美国，5G则与云计算、边缘计算、FWA宽带和企业专网结合，成为支撑远程办公、云游戏、工业连接等的重要基础。

其二，在技术演进上，从5G到5G-Advanced（5G-A），再到未来的6G，速率、时延、连接密度、可靠性，以及通感一体、空天地一体化等能力仍有较大提升空间。[18][21–22][24][29] 5G-A在下行万兆、上行增强、无源物联网等方向上的演进，已经在部分国家开展城市级试验，为未来6G探索提供试验场。

其三，在互补性上，5G要真正转化为生产率提升，需要与云计算、边缘计算、工业软件、智能终端以及组织流程再造共同发挥作用。单看网络本身的“速率提升”，很难解释其对企业经营和宏观经济的长期影响。历史经验表明，从电力到计算机，每一代通用技术在扩散早期，都面临“投入大、产出慢”的质疑，部分原因就在于互补性资产的到位往往滞后于基础技术的铺设。[36–37][56–58]

Röller和Waverman（2001）对21个OECD国家20年电信基础设施与经济增长的联立方程估计表明，当电信基础设施达到一定“临界质量”后，其对经济增长具有显著正向因果影响。[56] Koutroumpis（2009）对欧洲宽带基础设施的研究同样发现，宽带渗透率提升存在明显网络外部性，其长期贡献远超短期投资回报。[57] Holmgren和Merkel（2017）的元分析则表明，基础设施投资对产出的弹性存在异质性，但总体为正值。[58] 这些研究共同表明，像5G这样的通用数字基础设施，其经济作用往往通过长期累积体现，而非短期财务报表即可完全观测。

（二）作为准公共基础设施：外部性、沉没成本与普惠目标

从基础设施经济学视角看，5G具有典型的准公共基础设施特征：

第一，强网络外部性。随着接入网络的用户和设备数量增加，网络整体价值随之上升，单个用户的边际贡献往往溢出到其他主体。例如，一家企业部署5G专网，不仅提高自身生产效率，还可能通过供应链数据共享提升上下游效率，但这些收益并不能完全回流到运营商或单一投资者手中。[15–17][33][56–58]

第二，高额沉没成本和规模经济。全国范围的5G网络铺设需要巨额前期资本开支，其站址、光纤引入、频谱费用等在中短期内难以回收或转作他用，具有明显沉没特征。同时，5G网络在一定规模下具有显著规模经济，边际接入成本持续下降，这使得在市场机制主导下容易出现“投资不足”的局面。

第三，正外部性与长期收益。大量研究表明，电信基础设施和宽带网络的改进会通过生产率提高、创新扩散和就业结构调整等多种渠道对经济产生长期正面影响。[56–58] 这部分收益不仅难以在短期内被完全量化，而且往往分布在全社会多个行业和群体之间。

在纯粹市场机制下，这些特征容易导致“社会最优投入水平 > 市场自发投入水平”的典型情形：社会从5G中获得的综合收益，远超过运营商和单个资本主体能够内部化的收益。这正是许多国家把5G纳入“新型基础设施”、通过财政、信贷和监管等政策工具进行支持的根本原因之一。[3–4][16–18][56–58]

（三）“俱乐部产品”视角：从公共服务到差异化权益

在宏观层面，广域覆盖的5G网络具有准公共品属性；但在具体业务层面，5G又兼具“俱乐部产品”的特征。所谓俱乐部产品，是指在一定范围内具有非竞争性，同时可以通过界定成员资格来实现排他、并回收成本的产品或服务。[35]

以FWA和企业专网为例，5G在以下方面呈现出典型的俱乐部属性：

其一，成员可界定。FWA宽带用户、园区5G专网的企业客户，均为明确界定的“俱乐部成员”；只有支付相应费用的成员，才享有固定无线宽带或专用网络服务。

其二，一定范围内的非竞争性。在网络容量、频谱和切片资源允许的情况下，新增成员在相当一段时期内对其他成员体验影响有限，网络仍然可以视为“俱乐部内部的非竞争性资源”。

其三，通过排他机制回收成本。运营商可以通过分级定价、服务等级SLA、切片隔离等机制，对不同俱乐部成员进行差异化收费；企业也可以在专网范围内形成“园区级俱乐部”，仅向内部终端和设备提供服务。[28][35][47–52]

在美国，5G FWA和企业专网在很大程度上体现了上述属性：与其说是面向全社会的普遍服务，不如说是针对特定收入群体和地理区域提供的“俱乐部式宽带与专网服务”。而在中国，以“5G+工业互联网”为代表的做法，在强调产业赋能的同时，也在探索如何在公共网络与行业专网之间找到合理的边界和成本分摊机制。[5–7][15][34][41–43]

从通用技术互补性的视角看，对“通用技术+准公共基础设施+俱乐部产品”的权重选择，直接影响各国在互补性资产上的投入方向：中国强调公共服务和产业升级的属性，意味着需要更大力度的公共与产业政策投入来“配齐”互补资产；美国则通过俱乐部化机制提高资本效率，但也需面对可能加剧数字鸿沟的政策挑战。[46][59–60]

三、中美5G落地路径比较：从“广覆盖+进工厂”到“FWA+专网”

战略定位的差异，最终要接受网络建设、用户体验与产业应用等多维度的实践检验。本节从网络建设与覆盖、C端普及与体验、产业应用方向以及技术演进路径四个维度，对比中美5G从“蓝图”走向“现实”的路径。

（一）网络建设与覆盖：供给驱动 vs 投资回报导向

中国：供给驱动的基础设施普惠模式。

中国5G建设逻辑明显带有传统基础设施的影子。一方面，在较短时间内实现了从“重点城市试点”到“全国广覆盖”的跨越；另一方面，政策层面强调将5G作为“新基建”的重要组成部分，与工业互联网、光纤网络和算力网络统筹规划。[3–5][16–18]

在基站规模上，2024年11月全国5G基站约409万个，2025年3月底增至约439万个，2025年10月底进一步达到约476万个，形成覆盖城乡、层级丰富的网络格局。[1–2][5] 在建设策略上，运营商在国家总体规划框架下，以“城市高密度+县域基本覆盖+农村重点保障”为主线展开部署，通过共享铁塔、室分系统和共建共享等方式控制成本，同时兼顾“泛在覆盖”和“重点区域深度覆盖”。

总体而言，中国路线可以概括为：“政府引导+运营商集中投资”的基础设施式推进——先完成“路网”铺设，再通过产业政策和市场合作逐步填充场景。

美国：投资回报率驱动的市场化决策机制。

在美国，5G覆盖与渗透率同样处于全球前列，但推进逻辑更加凸显市场导向和财务约束。FCC提出“5G FAST”计划，从释放更多中频段和毫米波频谱、简化小基站站址审批、现代化监管规则等方面降低投资门槛。[11–12] 与此同时，高额频谱拍卖收入和资本市场对债务与股东回报的敏感，使运营商不得不在“广覆盖”与“高回报”之间做出取舍。

在网络部署上，运营商明显优先覆盖人口密集、ARPU较高的城市和城区，以及体育场馆、交通枢纽、商业中心等高价值场景，对乡村和偏远地区则更多依赖联邦补贴项目或其他技术组合（如有线宽带、低频段LTE等）。[14][47–50] 简单概括，中国更像是在建设面向全社会的“数字公路网”，美国则更像是在优先铺设“高价值区域的精品通道”。

这一差异的深层逻辑还受制于频谱物理特性与回传成本的经济学约束。中国主流5G部署集中在2.6GHz和3.5GHz等中频段（Sub-6GHz），其信号绕射能力强、单站覆盖半径大，能够以相对可控的资本开支（CAPEX）实现广域连续覆盖 。相比之下，美国早期过度押注毫米波（mmWave）频段，虽然带宽极大但传输距离极短且易受遮挡，导致组网成本呈指数级上升；加之美国光纤回传（Backhaul）铺设涉及高昂的私有土地路权与人力成本，迫使运营商转向C-Band进行补救，并大力发展FWA业务[62]。FWA实质上是利用无线频谱替代昂贵的光纤入户工程，这并非单纯的技术选择，而是基于边际成本考量的“存量资产最优利用”[63]。

（二）用户普及与C端体验：体验“钝化”与高流量背后的结构差异

用户普及与流量结构。

在中国，随着5G套餐资费持续下探与终端价格逐步亲民，5G已经成为新增移动用户和换机用户的“默认选择”。但在日常使用中，许多用户的主要行为仍停留在短视频、社交、即时通信等4G时代已经能够良好支持的业务上。[6–7][28] 在此背景下，5G在C端的主要作用更多表现为“容量扩张与体验兜底”：在春运高峰、演唱会、体育赛事等高密度场景中，5G网络显著缓解了拥塞问题，但这种改善往往被视作“理所当然”，难以直接转化为“代际飞跃”的直观体验。

在美国，CTIA数据显示，2024年美国用户无线数据总流量创纪录地达到132万亿MB，其中5G流量占比持续上升。[13–14][47–49] 然而，从用户日常感受来看，主流使用场景同样以视频、社交和云服务为主，5G在C端更多体现为“更稳定的在线视频、更顺畅的云游戏和远程办公体验”，而非全新应用类型的爆发。

体验“代际感”的递减。

从国际比较看，C端用户对移动网络“代际升级”的体感普遍呈递减趋势：从2G到3G，移动上网和多媒体通信刚刚起步；从3G到4G，移动视频、移动支付和共享经济等新业态爆发，用户感知极强；而从4G到5G，在大多数日常消费场景中，4G已经能够满足“看视频、刷短视频”的需求，5G带来的体验提升更多体现在高并发下的稳定性、时延优化等“隐性维度”。这使得“5G无用论”在C端较易获得共鸣，但这一主观感受并不等同于5G在产业和宏观层面的真实价值。

（三）产业应用：工业互联网 vs FWA与专网

中国：以工业互联网为主轴的“5G进工厂”路径。

在中国，5G产业应用最具代表性的是“5G+工业互联网”。工信部和相关部门先后出台《“5G+工业互联网”512工程》《5G工厂建设指南》《5G工厂“百千万”行动》等文件，推动5G在钢铁、水泥、矿山、港口、电力、石化等行业布局数以万计的项目。[5–7][15][17][34]

在这些场景中，5G的核心卖点并非C端用户熟悉的“峰值速率”，而是确定性（determinism）、高可靠性与大上行能力。根据3GPP对5G uRLLC（ultra-Reliable Low Latency Communication，超高可靠低时延通信）场景的定义，“确定性”通常意味着在严格受控的网络部署和负载条件下，可实现空口时延低至毫秒量级、可靠性达到“5个9”甚至更高水平，与Wi-Fi等“尽力而为”（best-effort）型网络形成代际区分。[38–40]

精密制造、远程操控、过程控制等工业场景对时延抖动和可靠性极为敏感，传统Wi-Fi在终端漫游管理、干扰控制和端到端SLA保障方面存在天然短板。[18][21–22][24] 5G通过网络切片、边缘计算和上行增强等能力，为这些场景提供了“可工程化的确定性网络”。在大型工厂、矿区和港口，数以千计的传感器、AGV和工业终端统一接入，形成高度可管可控的工业物联网。

以水泥行业龙头海螺集团为例，中国电信与华为合作在其工厂部署“5G超级上行”方案，通过增加上行频谱资源与多点协作技术，实现生产过程数据的大规模实时回传，大幅提升质量监测和设备运维效率，并入选国家5G工厂名录中流程工业的典型案例。[41–43] 在资源型产业中，2025年5月投运的内蒙古伊敏露天矿5G-A百台无人电动矿卡项目，则将5G-A上行增强与智能矿卡、云控平台深度融合，在极端环境下实现车队级无人驾驶和实时调度，不仅提升了安全性和效率，也为能源转型和供应链安全治理提供了新型基础设施。[44–46]

需要强调的是，这并不意味着Wi-Fi等技术“完全不堪使用”。在许多室内、低移动性场景中，Wi-Fi 6/6E配合工业以太网、现场总线和边缘计算，同样可以构建高性价比的工业网络。但在需要大范围移动性管理、严格时延抖动控制、统一安全策略和端到端SLA的场景下，5G的确定性网络能力提供了更可靠的技术选项。[18][21–22][24]

美国：基于“CAPEX替代”逻辑的FWA与专网。

相比中国围绕“5G进工厂、进矿山、进港口”的路径，美国在5G应用上更倾向于围绕宽带市场和高价值园区，通过FWA和企业专网在既有网络基础上做“精算式叠加”，体现出截然不同的资本开支逻辑。

在全国宽带市场层面，美国运营商对5G的首要利用方式并非“进工厂”，而是作为固定宽带的CAPEX替代工具——通过5G FWA为家庭和小微企业提供固定无线宽带服务，避免或减少昂贵的“最后一公里”光纤铺设。[47–50] FWA通常利用中频段（如C频段）甚至毫米波，在视距条件较好的区域为用户提供数百兆至千兆级下行速率，部署成本相对FTTH更低，适合在城郊和低密度区域快速扩张。CTIA等机构的预测显示，美国FWA用户数已突破千万量级，并成为主要运营商5G营收增长的重要来源之一。[14][47–49]

在港口和物流枢纽场景，美国的5G更多呈现为面向特定大型客户的“俱乐部式基础设施”。以弗吉尼亚港为例，该港与Verizon合作部署私有5G网络，为集装箱码头提供覆盖全港区的低时延、高可靠无线连接，支撑无人集卡、自动堆场装卸、机器视觉箱号识别、无人机巡检等应用。[50–52] 这一私有5G网络既不同于向全社会开放的公共网络，也有别于完全意义上的公共物品，而是典型面向特定港口运营方与相关企业的“俱乐部网络”：投资主体与受益主体高度重合，通过定制化的SLA和长期合同回收成本。[35][50–52]

在离散制造领域，约翰迪尔（John Deere）位于美国爱荷华州Davenport Works工厂，是“私有5G+智能制造”的代表案例之一。该厂通过与运营商和设备商合作，在工厂内部署独立的5G专网，用于连接大量移动终端和关键测量设备，实现生产过程数据的实时采集与分析，支撑柔性生产和工位级工艺优化。[53–55] 与海螺集团等流程制造企业强调通过运营商公共网络与“5G+工业互联网”平台构建全国性能力不同，Davenport Works的私有5G更接近“厂区俱乐部网络”——主要服务于自身生产，重点在于提升内部效率和质量水平。[35][53–55]

综合中国的工业互联网案例与美国FWA、港口和制造业专网案例，可以简要概括为：在中国，5G应用更集中于“工业互联网+新基建”，典型图景是“5G进工厂、进矿山、进港口”；在美国，5G应用更集中于“最后一公里宽带+高价值专网”，典型图景是“5G做家庭宽带、做园区专网”。两国都在“落地”，只是落在不同的“钱袋子”和考核指标上。

（四）技术演进与城市级试验：5G-A、万兆光网与未来6G

中国：依托中频段优势，面向“双万兆城市”与5G-A体系化演进。

在国家层面，中国将5G与“万兆光网”共同纳入新型基础设施，强调以5G、光纤网络和算力网络为底座支撑数字经济发展。[16–18][24][29] 在此框架下：

——依托较为丰富的中频段资源和大规模MIMO、波束赋形等技术优势，运营商在城市密集区建设高容量、广覆盖的5G网络；[21–22]

——以5G-Advanced为抓手，在下行万兆、上行千兆、通感一体、无源物联网等方向推进能力升级，并在重点城市开展“双万兆城市”（移动侧万兆、固定侧万兆）试点，探索超高清视频、云游戏、车路协同等高带宽业务场景。[18][21–22][24][29]

需要强调的是，“下行万兆（10 Gbps）”更多是5G-A在特定部署条件（如使用较宽连续频谱、毫米波频段或高度定向天线）的理论峰值能力，实际网络体验受频谱、站址密度和终端能力等多重约束。其意义在于定义了网络能力的“上限”，并为未来6G的指标体系和应用设想提供参考。

美国：高中低频协同，强调云原生与开放架构。

美国在频谱策略上强调高中低频协同：在人口密集区部署C波段等中频段，兼顾覆盖与容量；在体育场馆、CBD等热点区域利用毫米波提供极高峰值速率；在偏远地区则更多依赖低频段和其他技术组合。[11–12][26–27] 在网络架构上，运营商和设备商更强调云原生（cloud-native）、开放RAN接口和软件定义网络，与超大规模云平台协同，以在资本约束下最大化单位频谱和单位资本投入的效率。[20][26–27]

若将4G视作“移动互联网的高速公路”，则5G更接近“下一代数字城市的地基”。中国依托中频段和政策优势，倾向于打造总体统一、扎实且适度超前的“厚地基”；美国则在资本和安全约束下，更注重在关键区域和行业场景构建“高性能模块”，两者在工程侧形成互为镜像的技术路径。

四、5G在中美战略坐标中的位置：国家工程 vs 关键通用技术

实践层面的分野，根源在于顶层设计的逻辑起点不同。本节聚焦政策话语与战略文件，考察5G在中美国家战略中的定位差异。

（一）中国：5G是“新基建”的关键支柱

中国相关政策文件明确将5G网络、工业互联网、数据中心、人工智能等纳入“新型基础设施”范畴，通过“新基建”推动产业升级、拉动有效投资和扩大就业。[3–4][16–18] 在这一框架下，5G不只是通信行业内部的技术演进，而是支撑“数字中国”“新型工业化”和城市更新的重要抓手。

工业和信息化部通过《5G应用“扬帆”行动计划》《“5G+工业互联网”512工程》《5G工厂建设指南》《5G工厂“百千万”行动》等专项，将5G与工业互联网紧密绑定，提出在钢铁、石化、建材、电力、矿山等重点行业形成一批可复制可推广的标杆工厂和示范项目。[5–7][15][17][34] 从“新基建”“数字中国”“智能制造”等政策话语中常见的关键词可以看到，中国更强调5G的“基础设施”和“产业赋能”属性，而非仅仅视其为一次通信代际升级。

（二）美国：5G是“安全敏感的关键通用技术”

美国的政策话语更突出“安全+竞争力”的双重焦点。《国家5G安全战略》将5G视为21世纪美国繁荣与安全的“主要驱动力”，强调与盟友共同引领全球5G部署和治理，同时确保供应链安全和国家安全。[8–10] NTIA的实施计划将这一战略细化为促进国内部署、评估基础设施风险、在全球部署中控制安全风险、推动国际安全原则与标准等工作主线，凸显在安全约束前提下推动创新和部署的思路。[9–10]

CISA发布的“5G安全与韧性”框架，系统梳理了虚拟化、云化、边缘计算等架构创新引入的安全风险，并针对运营商、云服务商和关键基础设施部门提出了从架构设计、供应链管理到运行维护的系统性建议。[11] 在这一话语体系中，5G被定义为“安全敏感的关键通用技术”：既是驱动经济增长和创新的重要引擎，又是潜在的系统性风险源。因此，美国在频谱策略、供应商准入、标准制定和国际合作上的考量，都被安全因素显著塑形。[8–12][26–27]

简言之，中国把5G更多嵌入“发展型基础设施”的叙事，美国则把5G更深嵌入“安全敏感的关键通用技术”叙事。这种战略坐标上的差异，决定了两国在网络建设重点、应用布局与政策工具选择上的系统性分化。

五、制度与结构差异：两种路线的“最优求解”

中美5G路线的差异，并非简单的“谁对谁错”，而是各自在产业结构、投资体制、安全观念和资本市场约束下的理性选择。在一定意义上，可以视作两国在相同通用技术冲击下，对不同目标函数和约束条件下的“最优求解”。

（一）产业结构与增长模式不同

中国制造业在GDP和就业中的占比较高，重工业和流程制造比重较大，对生产端效率提升、供应链可视化和柔性制造的需求尤为强烈。因此，将5G深度嵌入工厂、矿山、港口、能源等实体产业场景，可以直接作用于“实体经济的生产函数”，在提高全要素生产率、降低能耗与资源消耗方面具有较高边际收益。[5–7][15–17][34]

美国经济结构则更偏向服务业和数字平台经济，金融、IT服务、医疗、教育、娱乐等行业占据主导地位。5G对办公、娱乐、云服务等的边际价值固然存在，但在短期内很难像“5G进钢厂、进矿山”那样带来工艺重构级别的变化。在这种背景下，将5G优先用于FWA宽带和高价值企业专网，可以更快体现为运营商营收增长与股东回报。[13–15][47–50]

（二）基础设施投资体制不同

在中国，基础电信运营商虽为上市公司，但在全国网络建设方面仍承担一定政策性任务；叠加“新基建”政策导向及地方政府考核要求，形成了“先把路修好”的投资倾向——即先完成覆盖，再在此基础上寻找商业模式。[3–5][16–18] 高速铁路、光纤入户、城市轨道交通等领域的成功经验，强化了这一路径的社会认可度。

在美国，运营商高度市场化，每一笔5G投资都要通过“股东回报率”和“债务可持续性”的检验。资本市场更青睐FWA、企业专网等“短期可见现金流”的项目，推动运营商优先布局高价值区域和客户，避免进行短期内难以收回成本的超大规模公共投资。[13–15][47–50] 在这一体制下，全国性均衡覆盖更多依赖普遍服务基金、联邦补贴和地方项目等政策工具，而非运营商“自发”承担。

（三）安全观与供应链位置不同

在全球5G供应链中，美国在通用芯片、云平台、操作系统等环节占据优势，但在传统电信设备（基站、核心网）方面相对依赖欧洲和部分亚洲供应商，因此更强调通过政策限制所谓“高风险供应商”，以减少潜在安全依赖。[26–27] 同时，美国将5G视为维护盟友体系技术同盟和供应链重构的重要抓手，通过标准、频谱协调和安全框架等手段在盟友之间形成相对统一的技术与安全规则。[8–12][26–27]

中国则在5G无线设备和系统集成等环节形成较强本土能力，对外部技术与供应链约束具备更高替代空间。[21–22][24][29] 在这一前提下，中国可以将更多政策资源用于“规模+应用”，推动“5G+工业互联网”“5G+城市治理”等纵深应用，而在供应链安全方面更多通过自主可控技术体系内化应对。

（四）资本市场与社会容忍度不同

中国社会对“先把路修好，后续再寻找商业模式”的路径具有一定容忍度——无论是高速铁路、光纤入户还是5G网络，大多遵循“基础设施先行、应用与商业模式滞后”的逻辑。这种容忍度背后，是公共资本在基础设施投资中的重要角色，以及社会对“长远主义”的较高接受度。

美国资本市场则对“长周期、大额资本开支”十分敏感，更看重短期现金流与股东回报。监管机构在鼓励网络升级的同时，也面临如何避免消费者负担过重、运营商过度负债的问题。这种制度环境天然促使运营商在5G上采取更为“精算”的投资策略，不倾向于进行短期难见回报的超大规模公共网络建设。[13–15][47–50]

（五）中美5G发展路线的结构性对比

为便于概括，可以用表1对中美5G发展路线作简化对比。

表1 中美5G发展路线比较（简化）

这两种路径选择，本质上是不同制度禀赋下应对技术不确定性的“理性分化”。中国模式接近于“风险前置的社会化承担”：通过国有资本和政策性驱动，将技术演进初期巨大不确定性和沉没成本集中在公共与准公共部门，由整个社会在长期中分享收益。美国模式则更接近“风险后置的市场化筛选”：在安全边界内，以资本市场为主要约束，优先在高回报场景试水，将技术扩散的节奏与空间交由市场信号决定。

六、价值感知的“时滞”与“错位”：基础设施化的必经阶段

如果数据与案例表明5G确实在创造价值，为何“5G无用论”依然有市场？这并非单纯的认知偏差，而是基础设施技术在扩散过程中必然经历的三种机制：收益的“外部性错位”、体验的“隐性化”以及创新的“索洛悖论”式时滞。

（一）收益的“外部性”错位：运营商承担成本，全社会享受红利

从基础设施经济学视角看，5G具有显著的正外部性：

——直接建设成本（CAPEX）和运营成本（OPEX）主要由运营商承担；

——最显著的收益——生产率提升、新产业涌现、数字服务普惠——却在更广泛的产业链和社会主体中体现。[15–17][30][56–58]

这种“付费主体与受益主体错位”导致：一方面，运营商财务报表承压，短期内难以向股东证明5G投资的高回报；另一方面，C端用户并未感受到显著降费，容易得出“高投入、低产出”的直观印象。部分用户调研显示，尽管多数受访者对5G抱有期待，但对资费水平和应用创新节奏存在明显忧虑，舆论场中的“5G无用论”一定程度上反映的是对收费结构与创新节奏的不满，而非对技术本身的全面否定。[31]

从宏观研究看，Röller和Waverman（2001）、Koutroumpis（2009）等的实证结果表明，电信与宽带基础设施对经济增长存在显著正向贡献，但这一贡献多通过长期生产率提升体现，而非短期利润增长。[56–57] 因此，如果仅以运营商短期财务表现来衡量5G“值不值”，必然会低估其社会整体回报。

（二）体验的“隐性化”：从“前台玩具”到“后台底座”

4G时代的价值是显性的：从短信、网页到短视频、直播，媒介形态的跃迁使用户能直观感受到“时代变了”。而在5G时代，更多改变发生在“后台”。

在日常使用中，用户最直观感受到的变化往往是“高铁站、演唱会、机场不太堵了”，属于“容量兜底型”的改进；对于高清视频会议、云游戏、在线办公等场景，用户往往把流畅体验归因于“手机更好、APP更优化”，而不是“5G网络能力更强”。随着5G逐步实现广覆盖并成为“默认网络”，它和电力、自来水一样，正在经历从“前台新产品”向“后台基础设施”的角色转变——当其无处不在且高度可靠时，人们反而会忽略它的存在，只在故障和拥塞时才意识到其重要性。

因此，从“前台玩具”的视角出发，自然会觉得5G“不够惊艳”；从“后台底座”的视角来看，它正在完成从“隐身英雄”向“关键基础设施”的转型。

（三）创新的“索洛悖论”时滞：互补性资产尚未就位

索洛曾在评论计算机革命时写道：“我们到处都能看到计算机时代，除了在生产率统计中。”这一“索洛悖论”在5G时代再次显现，且可以通过Brynjolfsson等提出的“生产率J曲线”（The Productivity J-Curve）理论得到更精确的解释。该理论指出，通用技术在扩散早期，企业需要进行大量的组织变革、流程重构和人才培训等“无形资产投资”。这些投入在财务报表中被计为当期成本，却无法立即转化为产出，导致生产率数据在短期内甚至可能出现下降（即J曲线的底部）。当前，大量“5G+工业互联网”项目正处于这一积累期：企业正在支付高额的数字化改造成本，而与5G匹配的互补性资产（如工业软件、数据治理体系）尚未完全就位。因此，当前的“无用”感，实则是技术红利释放前的必要成本沉淀阶段。[5–7][15–17][34][37][41–46][61]

从这个视角看，“5G无用论”更像是“过早结论”：在互补性资产尚未完全到位时，用短期产出指标来为一项通用基础技术“盖棺定论”，既不符合历史经验，也可能导致政策与投资过度摇摆。

七、对中国的启示：认知修正与政策取向

在前述分析基础上，可以对中美5G路线作出更审慎的评价，并对中国后续发展提出若干启示。整体而言，中国路线更激进、更基础设施导向，美国路线更谨慎、更市场导向且安全约束更强，二者是不同制度环境下的“理性分化”，而非简单的输赢。

（一）中国路线：激进而系统，需警惕“重建设轻运营”

优势方面：

第一，通过“适度超前建设”，中国迅速形成了全球领先的5G网络密度，为工业互联网和城市级应用提供了大规模“实验田”，提升了在全球数字基础设施竞争中的起点。[1–7][18][29]

第二，将5G纳入“新基建”和“新型工业化”总体布局，使其自然融入制造业升级、城市数字化和数字经济发展目标，有利于形成跨部门、跨行业的协同效应。[3–4][16–17][34]

第三，在关键设备和标准必要专利上形成较强本土能力，提高了在全球5G/6G竞争中的议价空间与产业安全水平。[21–22][24][29]

风险与代价：

一是前期投资规模巨大、回收周期较长，短期财务回报偏弱，容易引发对运营商资产负债表和地方“新基建冲动”的担忧。[17–18]

二是部分早期“5G+工业”“5G+园区”示范项目过度围绕展示和媒体曝光设计，缺乏持续运营和业务闭环，出现阶段性闲置甚至“退网”的个案，在舆论中放大了“5G无用”的观感。

三是在一些行业中，5G应用仍停留在“连接替代”层面，尚未形成对工艺和组织的深度重构，导致“网络先进、应用一般”的结构性不匹配。

从资本配置角度看，中国路线隐含的是一种“公共和准公共资本集中承担不确定性”的安排：通过国企和政策性资金进行重资产、长周期布局，为后续产业创新和生产率提升“预先铺好路”。这一路线在电力、交通等传统基础设施上曾多次被证明有效，但在数字基础设施上仍需更加重视“后续运营”和“应用质量”的评估，避免重蹈部分传统基础设施“重建设轻运营”的覆辙。

（二）美国路线：谨慎而精算，需防范数字鸿沟与长期能力不足

优势方面：

第一，在市场机制驱动下，5G投资更集中于FWA、企业专网、体育场馆、交通枢纽等“快速见效”场景，资本使用效率较高，有利于在资本市场环境下维持网络升级动力。[13–15][47–52]

第二，以5G为契机强化网络安全、供应链安全与盟友协同，推动开放架构和云原生网络技术发展，为未来6G在安全与架构层面的演进奠定基础。[8–12][20][26–27]

潜在代价：

一是在部分区域和群体中可能加剧数字鸿沟：城市与富裕地区享受高速5G服务，而乡村与弱势群体的网络条件改善相对滞后。OECD关于“Bridging Connectivity Divides”和“Closing Broadband Connectivity Divides for All”的研究均指出，即便在发达国家内部，城乡、高低收入群体之间的高质量宽带覆盖差距仍然显著，并可能加剧教育、就业和社会参与的不平等。[59–60]

二是过度依赖俱乐部化模式可能导致“公共数字底座”建设不足：当运营商主要围绕高价值用户和场景布局时，面向全社会的通用数字基础设施可能出现“薄地基”问题，长期影响国家整体数字竞争力和社会韧性。

（三）对中国的综合启示：去魅化、差异化与长期化

综合中美经验，对中国后续5G发展，至少有三点认知修正与政策取向值得强调。

第一，去魅化：淡化“5G万能论”，强化“可靠数字底座”定位。

5G既不是颠覆一切的“神技”，也不是可以简单用“流量收益”衡量的普通业务。政策与舆论应更多将其视作数字时代的基础设施之一，与光纤网络、算力网络和数据中心共同构成“数字底座”。在这一定位下，更应关注“5G+工业互联网”“5G+城市治理”等对全要素生产率和治理能力的长期影响，而非短期的用户数和收入增长。

第二，差异化：在做大公共底座的同时，精准引入“俱乐部化”变现机制。

中国在完成了全球领先的5G广覆盖后，应避免将所有网络能力都泛化为廉价的“公共品”。对于超低时延、大上行带宽等稀缺网络资源，应借鉴俱乐部产品理论，通过网络切片和差异化服务等级协议进行严格的排他性定价。例如，面向金融高频交易、远程医疗手术或高端精密制造提供的确定性网络保障，应当收取远高于普通流量的“俱乐部会员费”。这不仅有助于运营商回收高昂的建设成本，防止“公地悲剧”导致的资源拥塞，也能利用价格信号引导资本向高价值的工业场景流动，实现从“流量经营”向“权益经营”的跨越。[64]

第三，长期化：用全要素生产率与制度适配性重估5G价值。

对5G价值的评估，应从“短期收入表”转向“长期生产率”和“制度适配性”的视角。结合Röller和Waverman、Koutroumpis、Holmgren和Merkel等关于电信与基础设施的研究经验，[56–58] 有必要在统计和评估体系中引入对数字基础设施长期贡献的量化与归因：例如，将5G对制造业劳动生产率、能源强度、供应链韧性等指标的贡献纳入中长期评估，并在相关政策和考核机制中给予适当体现。

结语

5G从“隐身英雄”走向“关键基础设施”，既是一场技术演进，也是一次制度实践。中美在5G上的分歧，不仅体现在基站数量、频谱策略和应用侧重点上，更体现在对数字时代核心问题——如何在效率与公平、安全与开放、短期回报与长期塑造力之间寻找平衡——的不同回应。

在这场尚未画上句号的“国家实验”中，不同制度路径各有优劣：中国在构筑“厚地基”方面更为激进，美国在资本效率和安全治理方面更为精算。对于中国而言，关键不在于“证明自己比美国更正确”，而在于在保持基础设施优势的同时，更加注重运营质量、应用深度和长期制度适配性，以更加从容的姿态迎接6G及以后数字基础设施迭代中的新一轮竞合。

从这个意义上说，“5G无用论”更多是一面镜子：它折射出的，是公众对资费、应用和投资效率的真实关切，也是对技术扩散时滞与制度约束认知不足的集中体现。通过在理论上澄清5G的复合属性，在实践中优化投资结构和制度安排，我们或许更有机会在未来回望今天时，把5G视作真正推动数字时代结构性变革的“隐身英雄”。

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